Aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) werd een zaak voorgelegd tussen de burgemeester van Roermond en een tweetal coffeeshops, waarin centraal stond (1) of beleidsregels konden worden opgesteld inzake het verlenen van exploitatievergunningen aan inrichtingen waarin softdrugs worden verkocht en (2) of de vergunningen verleend mochten worden voor bepaalde tijd. De Afdeling heeft zich hierover uitgesproken op 13 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3482).

Wat was er aan de hand?

De zaak betreft twee coffeeshops waarvoor exploitatievergunningen zijn verleend voor de duur van vijf jaar bij de afzonderlijke besluiten van 10 oktober 2019. Aan de vergunningen zijn gedoogverklaringen verbonden. Omwonenden van de coffeeshops ervaren veel overlast van de coffeeshops. Derhalve heeft de burgemeester in de ‘Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020’ (hierna: Beleidsregel) een maximum ingesteld van twee coffeeshops in de gemeente. De beleidsregel is in werking getreden nadat de besluiten van 10 oktober 2019 zijn genomen, namelijk op 22 juli 2020.

Omdat ten tijde van de vergunningverlening de Beleidsregel dus nog niet van kracht was, is in afwachting daarvan in voorschrift 1 van de vergunningen bepaald dat deze voor een beperkte duur worden verleend. Aan de vergunningen zijn ook andere voorschriften verbonden ter voorkoming en bestrijding van overlast.

Opstellen van beleidsregels (on)mogelijk?

De Afdeling overweegt dat artikel 3 van de Opiumwet niet in de weg staat aan het opstellen van beleidsregels ter invulling van de bevoegdheid tot het verlenen van exploitatievergunningen aan horecabedrijven, ook als het een coffeeshop betreft waarvan bekend is dat daarin softdrugs worden verkocht. Dit geldt tevens voor beleidsregels ter maximering van het aantal coffeeshops in de gemeente.

Beperking van de duur van de exploitatievergunningen

De Afdeling constateert allereerst dat beide exploitatievergunningen zijn verleend voor horecabedrijven waarvan bekend is dat daarin softdrugs worden verkocht en dat deze verkoop wordt gedoogd. Daarmee wordt echter geen toestemming gegeven voor de verkoop van softdrugs. Op een exploitatievergunning voor een horecabedrijf is artikel 33, eerste lid, van de Dienstenwet (waarmee de Dienstenrichtlijn is geïmplementeerd) van toepassing. Hierin is bepaald dat vergunningen die voor onbepaalde tijd verleend kunnen worden niet in geldigheidsduur worden beperkt, tenzij:

• Sub a: die geldigheidsduur automatisch wordt verleend;
• Sub b: het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; of
• Sub c: een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.

De Afdeling beoordeelt of in de onderhavige zaak wordt voldaan aan sub b en sub c. Hierbij stelt zij vast dat een dwingende reden van algemeen belang onder meer de openbare orde omvat.

Sub c

De Afdeling is van oordeel dat de besluiten ervan blijk geven dat de burgemeester de beperking van de duur van de exploitatievergunningen in voorschrift 1 heeft neergelegd teneinde de openbare orde en het woon- en leefklimaat te beschermen. Zo staat in de besluiten: ‘overwegende dat het met het oog op de handhaving van de openbare orde en ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van voornoemd horecabedrijf, noodzakelijk is om aan de te verlenen vergunning voorschriften en beperkingen te verbinden’.

De beperking wordt dus gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Bovendien is de beperking van de duur van de exploitatievergunning evenredig met die reden van algemeen belang en geschikt om het nagestreefde doel te bereiken. Ook gaat de beperking niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken. De Afdeling concludeert dat hiermee wordt voldaan aan artikel 33, eerste lid, onder c, van de Dienstenwet.

Sub b

Ondanks dat ten tijde van de besluitvorming de Beleidsregel nog niet in werking was getreden, gold ook toen al de regel dat maximaal twee exploitatievergunningen worden verleend aan horecabedrijven waarin onder meer softdrugs worden verkocht, aldus de Afdeling. Dit maximumaantal van twee vergunningen is ingegeven door de behoefte om het risico van straathandel met de daarmee samenhangende criminaliteit te minimaliseren. Ook in de Beleidsregel waarop de burgemeester in de besluiten is vooruitgelopen, is de beperking van het aantal coffeeshops ingegeven door de behoefte om de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid te waarborgen. Het doel is om de overlast van de coffeeshops te beperken.

Dit impliceert dat het aantal beschikbare exploitatievergunningen beperkt is op grond van een dwingende reden van algemeen belang. Ook hier oordeelt de Afdeling dat de beperking van het aantal beschikbare vergunningen tot twee niet alleen evenredig is met die reden van algemeen belang, maar ook geschikt is en niet verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. Hiermee wordt voldaan aan artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dienstenwet.

Kortom, de burgemeester kon de exploitatievergunningen voor bepaalde tijd verlenen gelet op artikel 33, eerste lid, onder b en c, van de Dienstenwet.