De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft haar rechtspraak over het begrip ‘overtreder’ genuanceerd in twee uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071). Staatsraad advocaat-generaal P.J. Wattel pleitte eerder in zijn conclusie voor een uniforme uitleg van het bestuursrechtelijke begrip ‘overtreder’ en het strafrechtelijke begrip ‘functioneel dader’. De Afdeling heeft op 31 mei 2023 dan ook in lijn hiermee geoordeeld.

Wat houdt overtrederschap in? 

Artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) definieert een overtreder als degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie is een overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Ook kan als overtreder worden aangemerkt degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen.

De Afdeling ziet aanleiding deze rechtspraak te nuanceren door voor bestuurlijke boetes en herstelsancties aan te sluiten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Deze aansluiting geldt voor zowel natuurlijke personen als rechtspersonen.

Functioneel daderschap ten aanzien van natuurlijke personen

Een overtreding kan aan een natuurlijk persoon als functioneel dader worden toegerekend als deze erover kon beschikken of de overtreding zou plaatsvinden én heeft aanvaard dat de overtreding zou plaatvinden (door bijvoorbeeld de zorg niet te betrachten die redelijkerwijs van hem kan worden gevergd met het oog op de voorkoming van de overtreding). De Afdeling sluit hiermee aan bij het zogenoemde IJzerdraad-arrest (ECLI:NL:HR:1954:3).

Functioneel daderschap ten aanzien van rechtspersonen

Om een overtreding aan een rechtspersoon (inclusief een vennootschap onder firma) als functioneel dader toe te kunnen rekenen, is van belang of de overtreding heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Van een overtreding in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn bij een of meer van de volgende omstandigheden:

• Het gaat om een handelen of nalaten van iemand die werkzaam is voor de rechtspersoon;
• De gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon;
• De gedraging was ten bate van de bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon;
• De rechtspersoon kon erover beschikken of de gedraging zou plaatsvinden en heeft het plaatsvinden van de gedraging aanvaard (door bijvoorbeeld de redelijkerwijs te vergen zorg niet te betrachten).

De Afdeling sluit hiermee aan bij het zogenoemde Drijfmest-arrest (ECLI:NL:HR:2003:AF7938). Niet vereist is dat alle of meerdere van de hierboven genoemde vier omstandigheden zich voordoen. Tevens oordeelt de Afdeling, anders dan de staatsraad advocaat-generaal, dat niet vereist is dat de overtreder de overtreding moet kunnen ‘bewerkstelligen’.

Thans heeft dus te gelden dat indien bijvoorbeeld een gemeente een persoon wil aanmerken als overtreder, voldaan moet worden aan de criteria voor functioneel daderschap. Ons advies is om bij het nemen van besluiten ter oplegging van bestuurlijke boetes of herstelsancties goed te kijken of sprake is van een overtreder, omdat nu meer stappen moeten worden doorlopen om hiervan te kunnen spreken.