De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 8 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4142) twee lasten onder dwangsom beoordeeld die door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland (college) zijn opgelegd. Hierbij heeft de Afdeling gekeken naar de vraag of appellant gekwalificeerd kan worden als overtreder. In een eerdere blogpost zijn wij reeds ingegaan op het leerstuk van overtrederschap, maar hoe valt de beoordeling in deze zaak uit?

Casusomschrijving

Appellant is eigenaar en verhuurder van een bedrijfspand waarin een drugslaboratorium is aangetroffen dat door de huurders van het pand is opgezet voor de productie van (meth)amfetamine(olie). Diverse onderzoeken zijn verricht en gebleken is dat het pand door het drugslaboratorium verontreinigd is geraakt met een zeer giftige stof, namelijk kwik(II)chloride. Appellant is hiervan op de hoogte gesteld, maar heeft de giftige stof niet laten verwijderen. Dientengevolge heeft het college twee lasten onder dwangsom opgelegd:

• Last 1: wegens overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer (Wm) en artikel 1b van de Woningwet in samenhang met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 moet appellant alle in zijn pand aanwezige kwik(II)chloride laten verwijderen.
• Last 2: wegens overtreding van artikel 10.1 van de Wm moet appellant de in zijn pand aanwezige actieve gevaarlijke afvalstoffen laten afvoeren naar een daartoe erkende verwerker.

Is appellant overtreder?

Last 1

Volgens de Afdeling maakt de situatie dat appellant zelf niet betrokken is geweest bij de drugsproductie niet dat hij geen overtreder kan zijn. Onder sommige wetsbepalingen is ook nalatigheid verboden en artikel 1.1a, tweede lid, van de Wm is daar één van. Hierin is namelijk bepaald dat iedereen die weet of had kunnen weten dat door zijn nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is om alle maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Dit vloeit voort uit de plicht om voldoende zorg voor het milieu in acht te nemen.

Duidelijk is dat door de verontreiniging nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt. Als eigenaar is appellant in beginsel gehouden om deze gevolgen te voorkomen door het pand schoon te (laten) maken, maar dat heeft hij nagelaten. Dat de verontreiniging is veroorzaakt door de huurders maakt dit niet anders. Gebleken is immers dat appellant diverse panden verhuurt en daarmee een professionele verhuurder is. Gelet hierop en op overige omstandigheden zoals dat appellant voor het sluiten van de huurovereenkomst geen antecedentenonderzoek heeft gedaan naar de huurders en nadien niet of nauwelijks heeft gecontroleerd waarvoor het pand werd gebruikt, is de Afdeling van oordeel dat appellant verantwoordelijk is voor het gebruik van zijn pand als drugslaboratorium. Derhalve concludeert de Afdeling gelet op dit nalatige handelen van appellant dat hij artikel 1.1a, tweede lid, van de Wm heeft overtreden.

Ook artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet is een bepaling die niets doen verbiedt. Hieruit volgt dat het verboden is om een bestaand bouwwerk in een staat te houden die niet voldoet aan de voorschriften die van toepassing zijn op de staat van dat bouwwerk. Op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit, waarin voorschriften staan voor bestaande bouwwerken, is het verboden om handelingen na te laten waardoor overlast voor de gebruikers van het bouwwerk of gevaar wordt veroorzaakt. Aangenomen moet worden dat de aanwezigheid van kwik(II)chloride in het pand overlast voor gebruikers van het pand en gevaar kan veroorzaken en appellant derhalve gehouden was om maatregelen te nemen hiertegen. Aangezien appellant niets heeft gedaan concludeert de Afdeling dat hij artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet, gelezen in samenhang met artikel 7.22 van het Bouwbesluit, heeft overtreden.

Last 2

Uit artikel 10.1, eerste lid, van de Wm volgt dat iedereen die handelingen met betrekking tot afvalstoffen nalaat en die weet of had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu (kunnen) ontstaan, verplicht is alle maatregelen te nemen of na te laten om die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of beperken. Ook hier gaat het om een bepaling die nalatigheid verbiedt. Het staat vast dat als gevolg van de drugsproductie afvalstoffen in het pand aanwezig zijn die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. De Afdeling is van oordeel dat appellant als eigenaar en verhuurder niet nalatig mocht handelen, maar maatregelen had moeten nemen tegen de aanwezigheid van de afvalstoffen. Hiermee is sprake van een overtreding van artikel 10.1, eerste lid, van de Wm.

Last onder dwangsom of last onder bestuursdwang?

In deze zaak doet zich bovendien de vraag voor of het college in plaats van lasten onder dwangsom had moeten kiezen voor het toepassen van bestuursdwang, zodat het college zelf het pand kon laten schoonmaken en de kosten hiervan vervolgens kon verhalen op de exploitanten van het drugslaboratorium. De Afdeling oordeelt dat het in beginsel vrij staat aan een bestuursorgaan om te kiezen tussen een last onder dwangsom en last onder bestuursdwang indien dat bestuursorgaan bevoegd is tot het opleggen van beide herstelsancties. Dat het college bij het toepassen van bestuursdwang de mogelijkheid zou hebben om de kosten te verhalen op de exploitanten van het drugslaboratorium maakt niet dat het college voor die mogelijkheid had moeten kiezen.

Conclusie

Deze uitspraak laat wederom zien dat het begrip ‘overtreder’ niet beperkt is tot ‘de feitelijke overtreder’. De eigenaar van een pand waarin een drugslaboratorium wordt geëxploiteerd die tevens professioneel verhuurder is dient zich te onthouden van nalatig handelen en is juist gehouden om vanuit een milieuzorgplicht maatregelen te nemen. Indien als gevolg van het nalaten overtrederschap wordt aangenomen, is het bestuursorgaan in beginsel vrij in de keuze om een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang op te leggen.