Geen bestuurlijke sanctie wordt opgelegd dan uit kracht van een daaraan voorafgaande wettelijke bepaling. Dit volgt uit het voor het bestuursrecht geldende legaliteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit beginsel werd nogmaals onder de aandacht gebracht door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in de uitspraak van 10 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1836). Hieronder leest u meer over het legaliteitsbeginsel, wat er aan de hand was in deze zaak en wat de overwegingen zijn geweest van de Afdeling.

Wat houdt het bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel in?

In artikel 5:4, tweede lid, van de Awb is opgenomen dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Dit impliceert dat:

• Een bestuursorgaan slechts een bestuurlijke sanctie kan opleggen wegens een gedraging die bij of krachtens een wettelijk voorschrift is verboden;
• De gedragsnorm dient te bestaan op het moment dat het bestuursorgaan overgaat tot het opleggen van een sanctie (verbod van sanctieoplegging met terugwerkende kracht); en
• Het voorschrift dat door een bestuurlijke sanctie wordt gehandhaafd voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn (lex certa-beginsel).

Casusomschrijving

Appellant is eigenaar van een woning die hij verhuurt aan persoon A en persoon B. Persoon A en persoon B hebben op hun beurt een onderhuurcontract met een derde. De woning wordt dus bewoond door persoon A, persoon B en deze derde persoon. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (college) vindt dat de woning is omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte, nu de woning wordt onderverhuurd aan een derde zonder dat sprake is van inwoning. De woning wordt gebruikt door meerdere personen die geen gezamenlijke huishouding voeren. Omdat voor de omzetting een vergunning is vereist en appellant deze niet heeft, heeft het college een bestuurlijke boete opgelegd.

Relevante wet- en regelgeving

Uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (Hw) volgt dat het verboden is om zonder vergunning een zelfstandige woonruimte om te zetten in een onzelfstandige woonruimte. De Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent wonen Huisvestingsverordening 2016 (Hvv) definieert een ‘onzelfstandige woonruimte’ als een woonruimte die niet bestemd is voor inwoning. Indien een woonruimte dus bestemd is voor inwoning, is geen sprake van omzetting en geldt de vergunningseis van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw niet.

Het college heeft voor de uitvoering van de Huisvestingswet- en verordening beleidsregels vastgesteld. Hierin staat wanneer sprake is van ‘inwoning’, namelijk onder meer indien de verhuurder zelf zijn hoofdverblijf heeft in de woning en sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens. Hierin staat tevens dat in de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, sprake is van omzetting van een zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte.

Sprake van inwoning en daarmee niet van omzetting naar een onzelfstandige woonruimte?

Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van inwoning omdat uit de eis dat de verhuurder zelf zijn hoofdverblijf moet hebben in de woning voortvloeit dat de verhuurder hetzij één hoofdbewoner is, hetzij twee hoofdbewoners zijn die samen één huishouden vormen. Volgens het college voldoen persoon A en persoon B niet aan dit laatste.

De Afdeling oordeelt dat de bij twee hoofdbewoners gehanteerde extra voorwaarde dat deze personen een gezamenlijke huishouding voeren niet is terug te vinden in de beleidsregels. Dit betekent dat het college een voorwaarde tegenwerpt die niet is opgenomen in de tevoren gegeven omschrijving van de beboetbare gedraging en evenmin zonder meer voortvloeit uit het begrip ‘inwoning’. Dat het onderhavige geval met onderverhuur aan een derde moet worden aangemerkt als omzetting en niet als inwoning, is niet helder omschreven in de beleidsregels. Derhalve kan niet gezegd worden dat een verbod tot omzetting is overtreden waarvan de inhoud van tevoren duidelijk was omschreven. Het college dat toch een bestuurlijke boete heeft opgelegd, heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Awb.