De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft zich in de uitspraak van 13 maart 2024 uitgelaten over de juridische kwalificatie van een waarschuwing die de burgemeester van de gemeente Rijswijk (burgemeester) heeft gegeven in verband met woonoverlast (ECLI:NL:RVS:2024:1054). Moet deze waarschuwing aangemerkt worden als of gelijkgesteld worden met een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als gevolg waarvan de mogelijkheid bestaat om bezwaar te maken en beroep in te stellen?

Juridisch relevante feiten en omstandigheden

De burgemeester heeft appellanten een schriftelijke waarschuwing gegeven omdat zij woonoverlast zouden veroorzaken. De waarschuwing is gebaseerd op artikel 151d van de Gemeentewet, ook wel de Wet aanpak woonoverlast genoemd, in combinatie met artikel 2:78 van de Algemene plaatselijke verordening Rijswijk 2019 (APV). Hieruit volgt onder meer dat degene die een woning gebruikt er zorg voor moet dragen dat door gedragingen in, vanuit of in de onmiddellijke nabijheid van die woning geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt. Verder is bepaald dat de burgemeester naar aanleiding van een schending van deze zorgplicht een last onder dwangsom kan opleggen of bestuursdwang kan toepassen.

Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de waarschuwing. Het bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard door de burgemeester omdat hij vindt dat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

Is de waarschuwing een besluit?

De Afdeling overweegt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit artikel 151d van de Gemeentewet en artikel 2:78 van de APV niet dat een waarschuwing een voorwaarde is voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Daarmee is de waarschuwing geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

Moet de waarschuwing voor de rechtsbescherming met een besluit worden gelijkgesteld?

Er zijn drie situaties waarin een waarschuwing voor de rechtsbescherming met een besluit moet worden met gelijkgesteld omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Wanneer een van deze situaties zich voordoet, kan een waarschuwing wel in rechte worden bestreden. Dit volgt uit de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249), die de Afdeling in zoverre heeft onderschreven in de uitspraak van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3484). Het gaat om de volgende situaties:

1. Het bestuursorgaan heeft in de waarschuwing een wettelijke norm geconcretiseerd en deze concretisering kan alleen in rechte aan de orde worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie;
2. De waarschuwing kan een reden zijn voor uitsluiting van belanghebbende van een aanbestedingsprocedure en belanghebbende heeft aannemelijk gemaakt dat hij serieus van plan is om aan zo’n procedure deel te nemen; en
3. De termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben is zodanig lang dat belanghebbende in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden.

De Afdeling oordeelt dat in dit geval geen van de drie situaties zich voordoet. De waarschuwing is immers geen concretisering van een wettelijke norm die alleen in rechte aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Verder is van belang dat het in deze zaak niet gaat om een uitsluiting van een aanbestedingsprocedure. Tot slot oordeelt de Afdeling dat er geen sprake is van een waarschuwing met zodanig langdurige gevolgen dat appellanten deze niet meer effectief kunnen bestrijden. De waarschuwing is namelijk uitgewerkt en in geval van nieuwe herhaaldelijke overlast zal niet worden teruggegrepen op de reeds gegeven waarschuwing, maar zal een nieuwe waarschuwing worden gegeven door de burgemeester. Gelet hierop concludeert de Afdeling dat de waarschuwing niet gelijkgesteld hoeft te worden met een besluit.

Conclusie

De kwalificatie van een waarschuwing als Awb-besluit is doorslaggevend voor de vraag of rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen de waarschuwing. De Afdeling heeft in deze zaak geconcludeerd dat de waarschuwing die is gegeven op grond van de Wet aanpak woonoverlast geen besluit is en evenmin kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dit betekent dat de burgemeester het bezwaar van appellanten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.