De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft in de uitspraak van 19 maart 2025 het besluit van de burgemeester van Rotterdam tot sluiting van een woning die als seksinrichting diende, getoetst aan het evenredigheidsbeginsel conform het Harderwijk-toetsingskader (ECLI:NL:RVS:2025:1156). Daarbij stond het tweede element van de drietrapstoets centraal: de noodzakelijkheid. Over de beoordeling van de noodzakelijkheid bij sluitingen van voor het publiek openstaande gebouwen, zoals een bedrijfspand, heeft de Afdeling zich reeds uitgelaten (zie onze eerdere blogpost hierover), maar hoe zit dat bij woningen die worden gebruikt voor illegale prostitutie?

Juridisch relevante feiten en omstandigheden

De politie heeft een controle uitgevoerd in de woning waarvan de appellant eigenaar is, omdat het vermoeden bestond dat daar zonder vergunning een seksbedrijf werd geëxploiteerd. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat een vrouw, die via een online advertentie seksuele handelingen tegen betaling aanbood, een politiemedewerker op basis van een gemaakte seksafspraak naar de woning van de appellant heeft geleid vanaf een vooraf afgesproken locatie. De vrouw heeft verklaard dat zij dit werk deed om inkomsten te genereren en dat zij haar klanten ontving in een kamer in de betreffende woning. Zij stond niet ingeschreven op het adres van de woning en had evenmin een huurovereenkomst.

Op basis van deze bestuurlijke rapportage heeft de burgemeester wegens overtreding van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) besloten om de woning te sluiten voor de duur van drie maanden. In de APV is namelijk bepaald dat het verboden is om een seksbedrijf uit te oefenen zonder vergunning en dat een seksinrichting bij overtreding van dit verbod kan worden gesloten. Met inachtneming van het beleid dat dient ter invulling van deze discretionaire bevoegdheid, is de burgemeester overgegaan tot sluiting. De sluiting vond ruim twee maanden na constatering van de overtreding plaats. Wegens vernietiging van de beslissing op bezwaar, waarmee de sluitingsduur van drie maanden werd gehandhaafd, heeft de burgemeester in opdracht van de rechtbank opnieuw beslist op het bezwaar en de sluitingsduur teruggebracht tot een maand.

Bevoegdheid tot sluiting

Alvorens de Afdeling toekomt aan de evenredigheidstoets, stelt zij eerst vast of de burgemeester bevoegd was tot het sluiten van de woning. Deze vraag beantwoordt de Afdeling bevestigend, aangezien de woning moet worden aangemerkt als een seksinrichting in de zin van de APV, te weten: ‘een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte, onderdeel van een seksbedrijf’. Deze kwalificatie is gebaseerd op de verklaring van de vrouw dat zij haar klanten ontving in een kamer in de woning, waarmee zij hen aldus toegang tot de woning heeft verschaft. De omstandigheid dat de woning altijd afgesloten was, speelt volgens de Afdeling geen rol bij de vraag of sprake is van een seksinrichting.

Evenredigheidstoets: sluiting niet noodzakelijk

Middels een toets aan het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht voor specifiek besluiten gebaseerd op beleidsregels, beoordeelt de Afdeling of de burgemeester gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een illegale seksinrichting te sluiten. Dit doet de Afdeling volgens het Harderwijk-toetsingskader.

Opgemerkt wordt dat de burgemeester heeft afgeweken van het beleid door de woning niet versneld te sluiten voor de duur van een maand. Het geschilpunt betreft de vraag of de burgemeester deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij het belang van de bescherming van de openbare orde zwaarder mocht laten wegen dan het belang van de appellant om de woning te kunnen verhuren. Daarbij overweegt de Afdeling dat de sluiting op zich een geschikte maatregel is voor het beschermen van de openbare orde. Vervolgens gaat zij in op de noodzakelijkheid.

Noodzakelijkheid

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester niet aannemelijk gemaakt dat de sluiting van de woning noodzakelijk was om de openbare orde te herstellen, wat betekent dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Uit de toelichting op de APV volgt dat indien de burgemeester een seksinrichting sluit, hij dat doet in het belang van de openbare orde. Dit betekent dat de burgemeester het noodzakelijk mag achten om een pand te sluiten als de openbare orde nog steeds is verstoord op het moment dat hij het besluit neemt. Het is aan de burgemeester om aannemelijk te maken dat daarvan sprake is.

De Afdeling oordeelt dat uit de bestuurlijke rapportage niet kan worden opgemaakt dat sprake was van overlast in of rondom de woning. Evenmin blijkt daaruit dat het pand bekend was als seksinrichting of dat er loop was naar het pand. Voor dit oordeel acht de Afdeling van belang dat in de online advertentie geen adres staat vermeld en dat de locatie waar de politiemedewerker met de vrouw heeft afgesproken een andere is dan de woning. De enkele omstandigheid dat de politiemedewerker vervolgens naar de woning is begeleid, is in dit geval onvoldoende om te kunnen concluderen dat het pand bekend was als seksinrichting of dat sprake was van loop daarheen.

Ook weegt de Afdeling mee dat de appellant vier weken voordat de burgemeester het primaire besluit nam, een zienswijze heeft ingediend. In deze zienswijze heeft de appellant meegedeeld dat hij is gestopt met de verhuur via Booking.com en alleen nog maar verhuurt in samenwerking met een stichting die huisvesting voor jongeren verzorgt. Dit heeft hij onderbouwd met een huurovereenkomst met de stichting, waarvan de ingangsdatum vóór het primaire besluit ligt. Gelet hierop concludeert de Afdeling dat de overtreding was beëindigd en de appellant aannemelijk heeft gemaakt dat herhaling daarvan in dit geval is voorkomen. De burgemeester mocht dus geen gebruik maken van zijn sluitingsbevoegdheid.

Conclusie

Deze uitspraak benadrukt het belang van het beoordelen van de noodzakelijkheid van de woningsluiting op het moment dat het besluit wordt genomen. De tijd tussen de constatering van de overtreding en het handhavingsbesluit speelt een belangrijke rol bij de evenredigheidstoets. Dat sprake is van een overtreding is niet voldoende om het handhavend optreden te kunnen rechtvaardigen. Bestuursorganen dienen zich daarbij aan het evenredigheidsbeginsel te houden. Indien de woningsluiting niet langer nodig is om de overtreding te beëindigen en herhaling te voorkomen, moet worden afgezien van handhavend optreden.

Heeft u juridisch advies nodig bij het nemen van besluiten ter uitoefening van sluitingsbevoegdheden of andere handhavingsvraagstukken? Neem gerust contact met ons op en ontdek hoe wij u kunnen ondersteunen!