Wanneer bestuursorganen een overtreding constateren, moeten zij in beginsel gebruikmaken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt de beginselplicht tot handhaving genoemd. In de uitspraak van 5 maart 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) de standaardoverweging over de beginselplicht tot handhaving geherformuleerd (ECLI:NL:RVS:2025:678). Daarbij heeft zij de verhouding tussen deze vaste rechtspraak en die over het evenredigheidsbeginsel verduidelijkt.

Oude standaardoverweging

De standaardoverweging die de Afdeling tot op heden heeft gebruikt, is:

‘Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.’

Met de aldus geformuleerde beginselplicht is de beleidsruimte van bestuursorganen met betrekking tot de vraag of zij een herstelsanctie moeten opleggen wegens een overtreding, aanzienlijk begrensd. Slechts onder bijzondere omstandigheden, zoals concreet zicht op legalisatie en strijd met het evenredigheidsbeginsel, kan worden besloten om van handhaving af te zien. Bij het ontbreken van dergelijke omstandigheden zijn bestuursorganen gehouden tot handhavend optreden.

Nieuwe standaardoverweging: staat de beginselplicht tot handhaving nog steeds voorop?

De Afdeling licht allereerst de ratio van de beginselplicht tot handhaving toe. Deze is erop gebaseerd dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie, wat wordt bereikt door middel van handhavend optreden. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.

Bij de vraag of van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling verwijst in dit verband naar de Harderwijk-uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang geschikt, noodzakelijk en evenwichtig moet zijn in de gegeven omstandigheden. Of deze drie elementen aan bod komen, is afhankelijk van de aangevoerde beroepsgronden. Naar het oordeel van de Afdeling geldt bij handhavingsbesluiten dat in de regel moet worden opgetreden tegen een overtreding, omdat daarmee het algemeen belang is gediend. Handhaving blijft dus voorop staan.

Handhavend optreden is volgens de Afdeling alleen onevenredig indien zich in het concrete geval omstandigheden voordoen waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang daarvoor moet wijken. Dan is sprake van een bijzonder geval waarin het bestuursorgaan handhaving achterwege moet laten. De Afdeling overweegt dat een bijzonder geval zich kan voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar dat ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om af te zien van handhaving zijn bijvoorbeeld een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Conclusie

Met de nieuwe formulering van de standaardoverweging over de beginselplicht tot handhaving verandert er in essentie dus niet zoveel: handhaving blijft het uitgangspunt, waarbij bijzondere omstandigheden de uitzondering vormen. Wel maakt concreet zicht op legalisatie voortaan deel uit van de evenredigheidstoets. Strijd met het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel zijn daarnaast zelfstandige redenen om van handhaving af te zien en staan aldus los van de evenredigheidstoets.

Heeft u juridisch advies nodig bij handhavingsvraagstukken? Neem gerust contact met ons op en ontdek hoe wij u kunnen ondersteunen!