Bestuursorganen hebben diverse instrumenten tot hun beschikking waarmee zij de openbare orde kunnen handhaven. In de praktijk komt het voor dat bestuursorganen eerst een waarschuwing geven voordat zij een bestuurlijke sanctie opleggen. Een belangrijke vraag daarbij is of de bestuurlijke waarschuwing een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen rechtsbescherming openstaat. In de uitspraak van 26 maart 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) haar jurisprudentie aangevuld over het rechtskarakter van bestuurlijke waarschuwingen (ECLI:NL:RVS:2025:1276), in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249).

Wat was er aan de hand?

De appellant is huurder van de woning die de politie heeft doorzocht in het kader van een opsporingsonderzoek, waarin de hoofdverdachte een familielid is van de appellant. Daarbij zijn cocaïne, contant geld, meerdere mobiele telefoons en niet aan de appellant toebehorende bankpassen en identiteitsbewijzen aangetroffen. Ook blijkt uit onderschepte berichtgeving tussen de hoofdverdachte en de appellant dat in een periode van vier maanden eenentwintig keer spullen door de brievenbus zijn gegooid, waarbij het onderzoeksteam vermoedt dat dit gaat om geld of verdovende middelen. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester van Delft overeenkomstig de Beleidsregel bestuurlijke handhaving artikel 13b van de Opiumwet Delft 2022 een bestuurlijke waarschuwing gegeven aan de appellant.

Soorten bestuurlijke waarschuwingen

Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten bestuurlijke waarschuwingen:

1. Bestuurlijke waarschuwingen gebaseerd op een wettelijk voorschrift;
2. Bestuurlijke waarschuwingen gebaseerd op een beleidsregel; en
3. Informele bestuurlijke waarschuwingen (niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift of beleidsregel).

Op basis van eerdere Afdelingsjurisprudentie geldt dat bestuurlijke waarschuwingen die op een wettelijk voorschrift zijn gebaseerd kwalificeren als besluit indien de waarschuwing een voorwaarde is om bij een volgende overtreding een sanctie te kunnen opleggen. De waarschuwing is in dat geval een essentieel en onlosmakelijk onderdeel van het sanctieregime (zie ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449).

Bestuurlijke waarschuwingen die op een beleidsregel zijn gebaseerd en informele bestuurlijke waarschuwingen zijn volgens de Afdeling daarentegen geen Awb-besluit (zie ABRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484). Wel kunnen dergelijke waarschuwingen met een besluit worden gelijkgesteld, zodat daartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven heeft in zijn conclusie betoogd dat dit mogelijk is in drie situaties. Een van die situaties wordt door de Afdeling onderschreven in de uitspraak van 26 maart 2025.

Op een beleidsregel gebaseerde en informele bestuurlijke waarschuwing: wanneer gelijk te stellen met een Awb-besluit?

De Afdeling oordeelt dat de situatie waarin de alternatieve route om een rechterlijk oordeel te krijgen over de waarschuwing onevenredig bezwarend of afwezig is, zich onder meer voordoet wanneer de termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is dat een belanghebbende, gelet op de aan de orde zijnde overtreding, in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. Om bewijsnood te voorkomen en om redenen van rechtszekerheid moet voor bestuurlijke waarschuwingen die op een beleidsregel zijn gebaseerd en voor informele bestuurlijke waarschuwingen als regel een maximale termijn van twee jaar gelden. Volgens de Afdeling mag bij waarschuwingen met een maximale termijn van twee jaar in beginsel ervan worden uitgegaan dat de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet wordt aangetast.

In het onderhavige geval houden de negatieve gevolgen van de waarschuwing in dat bij een volgende overtreding van artikel 13b van de Opiumwet sprake is van recidive en de burgemeester conform de beleidsregel dan in beginsel zal overgaan tot sluiting van de woning. Deze negatieve gevolgen kunnen zich gedurende twee jaar voordoen, omdat de waarschuwing voor die periode geldt.

Naar het oordeel van de Afdeling is het enkele feit dat gedurende een periode van twee jaar niet bij de bestuursrechter tegen de waarschuwing kan worden opgekomen, niet onevenredig bezwarend. Indien de waarschuwing binnen die periode ten grondslag wordt gelegd aan een besluit op grond van artikel 13b van de Opiumwet, kunnen ook de inhoud van de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten in de procedure tegen dat besluit aan de orde worden gesteld. Een periode van twee jaar is in het algemeen niet zo lang dat de waarschuwing bestuursrechtelijk niet meer effectief bestreden kan worden. Derhalve concludeert de Afdeling dat de waarschuwing voor de rechtsbescherming niet kan worden gelijkgesteld met een Awb-besluit.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Volgens deze uitspraak geldt vanaf nu het uitgangspunt dat de op een beleidsregel gebaseerde of informele bestuurlijke waarschuwing met een duur van twee jaar niet verhindert dat in een bestuursrechtelijke procedure tegen een op de waarschuwing volgende bestuurlijke sanctie, zoals de sluiting van een woning, effectief kan worden opgekomen tegen de waarschuwing. De alternatieve route om een rechterlijk oordeel te kunnen krijgen over de waarschuwing is in dat geval niet onevenredig bezwarend, waardoor de waarschuwing niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Bestuursorganen dienen bezwaren tegen dergelijke waarschuwingen om die reden niet-ontvankelijk te verklaren.

Heeft u juridisch advies nodig bij het geven van bestuurlijke waarschuwingen of andere handhavingsvraagstukken? Neem gerust contact met ons op en ontdek hoe wij u kunnen ondersteunen!