Wanneer een gemeente de indruk wekt dat een project doorgang kan vinden en een ontwikkelaar vervolgens aanzienlijke investeringen doet, ligt het voor de hand dat hij erop vertrouwt dat de gekozen aanpak juridisch houdbaar is. Maar wat gebeurt er als de overheid later toch terugkomt op haar eerdere handelen, omdat dit in strijd blijkt met het bestemmingsplan? Staatsraad advocaat-generaal Snijders boog zich in een spraakmakende conclusie over precies die vraag. De kern is scherp: als gewekt vertrouwen uiteindelijk niet kan worden gehonoreerd, wie draait er dan op voor de financiële gevolgen? 

Wanneer vertrouwen botst met het bestemmingsplan

De zaak draait om projectontwikkelaar Keizerrijk, die vier woningen wilde realiseren aan de Marcelisstraat in Den Haag. Om aan de verplichte parkeereis te voldoen, kocht de ontwikkelaar in overleg met het college een erfpachtrecht op een nabijgelegen binnenterrein aan de Vijzelstraat om daar parkeerplaatsen aan te leggen. Vervolgens verleende het college een omgevingsvergunning voor de woningen, waarbij de voorgestelde parkeeroplossing onderdeel vormde van de besluitvorming. 

Toen de ontwikkelaar daadwerkelijk begon met de inrichting van de parkeerplaatsen, kwam het college echter terug op die eerdere koers en legde een last onder dwangsom op, omdat het gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein volgens het bestemmingsplan niet was toegestaan. 

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde later dat het college bij de ontwikkelaar gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt dat deze parkeeroplossing acceptabel was. Dat betekende echter niet automatisch dat dit vertrouwen ook moest worden gehonoreerd. Omdat de planologische belangen uiteindelijk zwaarder wogen, mocht het college alsnog handhavend optreden. Daarmee kwam een nieuwe vraag centraal te staan: welke schade moet de gemeente in zo’n situatie vergoeden? 

Wat valt onder vergoedbare schade? 

In zijn conclusie maakt A-G Snijders duidelijk dat niet alle schade voor vergoeding in aanmerking komt. Centraal staat hierbij de zogeheten dispositieschade. Dispositieschade is de schade die ontstaat doordat iemand op basis van gewekt vertrouwen keuzes heeft gemaakt die hij zonder dat vertrouwen niet zou hebben gemaakt. Denk hierbij aan gedane investeringen, aangegane verplichtingen of andere kosten die achteraf vergeefs blijken te zijn geweest. 

Voor de zaak van Keizerrijk betekent dit dat onder meer de investeringskosten voor de aankoop van het erfpachtrecht en de aanleg van de parkeerplaatsen mogelijk voor vergoeding in aanmerking komen. Ook een eventuele waardevermindering van het perceel kan daarbij een rol spelen, mits die het gevolg is van het gewekte vertrouwen en een causaal verband bestaat met de gewekte verwachtingen. Daarnaast wijst Snijders erop dat ook financieringslasten en andere projectschade relevant kunnen zijn wanneer het project door de ontstane onzekerheid vertraging oploopt. 

Tegelijkertijd benadrukt Snijders dat de omvang van de schade in deze procedure nog niet kan worden vastgesteld. Het college heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de schade, terwijl de ontwikkelaar haar schade ook nog niet volledig met alle onderliggende stukken heeft onderbouwd. Juist daarom zal nader onderzoek noodzakelijk zijn voordat kan worden vastgesteld welke schade daadwerkelijk voor vergoeding in aanmerking komt. 

Wat betekent dit voor de praktijk? 

Deze conclusie laat zien dat het vertrouwensbeginsel allesbehalve een papieren rechtsregel is. Wanneer een bestuursorgaan gerechtvaardigde verwachtingen wekt, kan dat verstrekkende financiële gevolgen hebben. 

Voor bestuursorganen is de boodschap duidelijk: zorgvuldig communiceren en een volledige belangenafweging maken is essentieel. Wordt bij burgers of ondernemers gerechtvaardigd vertrouwen gewekt, dan kan het niet honoreren daarvan leiden tot een verplichting om de daardoor ontstane dispositieschade te vergoeden. 

 Voor ontwikkelaars en andere initiatiefnemers onderstreept de conclusie vooral het belang van een goede dossieropbouw. Wie aanspraak wil maken op schadevergoeding, zal aannemelijk moeten maken welke concrete kosten zijn gemaakt, welke schade daadwerkelijk is geleden en dat deze schade het gevolg is van het gewekte vertrouwen. 

Daarmee onderstreept de conclusie dat het vertrouwensbeginsel meer is dan een abstract beginsel van behoorlijk bestuur. Nu een conclusie is bedoeld om de Afdeling bestuursrechtspraak te ondersteunen bij haar oordeel en een bijdrage te leveren aan de rechtsontwikkeling, zal de uiteindelijke uitspraak niet alleen richting geven aan toekomstige procedures, maar ook bepalend kunnen zijn voor de manier waarop bestuursorganen in de praktijk omgaan met gewekte verwachtingen en mogelijke schadeclaims.